Inclusão Social
Brasil: hora de avançar nas políticas sociais, por Ana Lobato
24 de Junho de 2014
Quando observamos o Brasil de 2013, a partir de  uma perspectiva maior que a conjuntura, não podemos deixar de concluir que, socialmente, o país mudou, e para melhor.  O Brasil hoje é um país menos desigual e com menos pobreza do que aquele dos anos 80, período no qual a nefasta combinação de elevadíssimos patamares inflacionários e a quase estagnação do PIB aprofundaram a segmentação social, cujas raízes se perdem na nossa história.  Os números estão aí para fundamentar esse diagnóstico.  O Coeficiente de Gini da Renda Domiciliar per-capita que em 1993 atingia 0.60, hoje está  em pouco mais de 0.52.  A queda na proporção de pobres é ainda mais acentuada. Se nos anos 70 o percentual de indivíduos vivendo abaixo da linha da pobreza atingia quase 70% da nossa população, no início dos anos 90 caiu para 30%, registrando significativa queda com a estabilização da economia em meados dos anos 90, quando novamente caiu, agora para 20%, e continuou em declínio até atingir, nos dias de hoje, a  proporção de 10% da população (Fonte PNAD/IBGE).
Não há por que negar que o Brasil avançou socialmente, e isso é demonstrado pelos números.  Esse desempenho, mais acentuado no tocante à pobreza do que à desigualdade, é um processo que se consolidou com o tempo. Não foi a conquista de um governo nem de um partido, foi um ganho civilizatório de nosso país.  Tampouco foi obtida por obra do acaso, por um plano bem desenhado, por uma política providencial ou por um ciclo eleitoral particular. Esse ganho ocorreu a partir de processos institucionais profundos, que possibilitaram que, à margem de ruídos conjunturais, os índices de pobreza caíssem de forma sistemática por um período de mais de 40 anos e os índices de desigualdade declinassem por cerca de duas décadas. As trajetórias não registram reversões, nem mesmo de curto prazo, fato que induz a pensar em uma consolidação estrutural.
Em geral, é consensual afirmar que avanços na condição de vida e na redução das desigualdades são o corolário do desempenho em duas dimensões:  uma econômica e outra propriamente social.   Sem crescimento e estabilidade de preços, atingir menores índices de desigualdade e retirar famílias da pobreza é uma tarefa árdua, se não impossível. Na melhor hipótese, os resultados serão modestos.  Contrariamente, longos períodos de crescimento e estabilidade de preços necessariamente redundarão em ganhos em termos de redução da pobreza e abrirão possibilidades de redução das desigualdades.
O Brasil avançou em todos esses aspectos nos últimos 30 anos.  No final dos anos 80, a promulgação da Constituição Federal formatou de maneira definitiva a institucionalidade da área social. À Constituição podemos atribuir boa parte da integração social das décadas posteriores. A Lei Orgânica da Assistência Social - LOAS, o Sistema Único de Saúde - SUS, a previdência rural, o salário mínimo como patamar inferior de todo benefício social, etc, foram conquistas da sociedade voltadas para reduzir o fosso social deixado como herança pelo regime militar.  Implícita ou explicitamente, as intenções foram assentar as bases de um Welfare-State “caboclo”. A idéia era que, ao retomar o ciclo de crescimento interrompido pela crise da primeira metade dos anos 80, o Brasil evitasse reproduzir a crescente dualidade que singularizou o denominado “milagre brasileiro”.
No início dos anos 90, uma outra perspectiva de alterar no curto prazo as condições de vida da população mais vulnerável começa a tomar corpo: as transferências monetárias que beneficiariam indivíduos situados abaixo de um dado patamar de renda.  Assim, as primeiras iniciativas foram implementadas pelo então prefeito de Campinas, Roberto Magalhães Teixeira, do PSDB, e em seguida pelo então governador do DF, Critovam Buarque, à época no PT e hoje no PDT. Em seguida, diversas experiências de transferência de renda começaram a ser implementadas em cidades como Salvador, Vitória, Goiânia, Boa Vista e São Paulo.
Rapidamente esse desenho de política que combina transferências monetárias para a população situada abaixo de um dado patamar de renda família per capita com condicionalidades tomou conta do país.  Teve início um consenso em torno da superioridade econômica, social e política das transferências monetárias sobre as ações centradas na distribuição de bens (cestas básicas, leite, dentaduras, etc), na medida em que essas transferências reduziriam a possibilidade de práticas clientelísticas. Também ficou cada vez mais claro que os programas de transferência de renda deveriam estar sujeitos a condicionalidades no tocante à saúde, e, sobretudo, à educação. Criou-se um consenso de que não adiantava apenas dar o dinheiro às famílias, mas impunha-se a obrigatoriedade de essas famílias colocarem seus filhos na escola, única alternativa, de médio e longo prazo, para evitar que a condição de pobreza fosse transmitida de pai para filho. Era uma forma de estagnar o ciclo da pobreza entre as gerações.
Durante o período de construção desse novo paradigma, vozes se levantaram sustentando que políticas de transferência de renda eram “esmolas” (o Bolsa-Escola seria uma “Bolsa-Esmola”), que serviam apenas para calar o povo e intimidá-lo na reivindicação dos direitos universais garantidos pela Constituição de 88. Algumas dessas vozes são hoje grandes expoentes do atual governo. A focalização das políticas sociais seria um retrocesso diante da vocação universalizante do capítulo social da Constituição. Essas posições foram ficando cada vez mais minoritárias e hoje carecem de relevância no debate e, paradoxalmente, muitos daqueles que antes criticavam o modelo, hoje se colocam, sem o menor pudor, entre os seus criadores.
O primeiro grande programa de transferência de renda foi o Beneficio de Prestação Continuada, previsto na LOAS (1993), que garantiu um salário mínimo mensal a todos os idosos e pessoas de baixa renda com deficiência.
Durante o Governo Fernando Henrique, foram criados os primeiros programas federais  de transferência de renda com condicionalidades. Criado em 1996, o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil-PETI foi o primeiro deles. Tinha como objetivo principal tirar as crianças do trabalho degradante. Para tanto, pagava um benefício às famílias que tinham crianças nessas condições, desde que as mesmas frequentassem a escola.
Em 1997, no âmbito do Programa Toda Criança na Escola, desenvolvido pelo MEC, foi criado o Programa de Transferência de Renda Vinculado à Educação. Em abril de 2001, esse programa foi ampliado e transformado no Bolsa Escola, no qual a contrapartida princiapl era a permanência das crianças na escola.
Em seguida veio o Bolsa Alimentação, do Ministério da Saúde, que vinculava o pagamento do benefício ao acompanhamento pré-natal, à amamentação dos bebês até os seis  meses de idade e à vacinação das crianças até os 6 anos.
O fim do subsídio ao gás de cozinha levou o Governo Federal a garantir um valor  monetário adicional às famílias beneficiárias de pelo menos um dos programas antes mencionados, por meio do Auxílio Gás. Foi criado ainda, o Brasil Jovem, programa dirigido ao jovens entre 15 e 17 anos.
O conjunto desses programas configurou o que foi denominado à época de Rede de Proteção Social. Todas as faixas etárias, desde os recém-nascidos do Bolsa Alimentação, passando pelos programas que atendiam as faixas intermediárias, até o idoso do Benefício de Prestação Continuada, eram atendidas por algum programa de transferência de renda.
Ficou evidente que essa proliferação e, às vezes, superposição de programas, não era  o cenário ideal. A eficiência e mesmo a eficácia dos gastos seria potencializada se os mesmos fossem unificados. Um levantamento exaustivo sobre o público potencial desse novo paradigma da política social era indispensável. Assim,  foi dado o primeiro passo para concretizar essa unificação: a implementação de um Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal, um instrumento que tinha como finalidade não apenas identificar o público alvo mas, simultaneamente, monitorar, controlar, avaliar e subsidiar o contínuo redesenho da política de transferência de renda e ainda identificar as demais carências das famílias, na medida em que disporia de informações sobre cada membro individualmente.
Em 2002, mais de 20 milhões de pessoas estavam cadastradas, distribuídas em cerca de 5 milhões de famílias, o que transformaria o Cadastro Único no maior instrumento de identificação das famílias que viviam na pobreza e extrema pobreza do País. Pela primeira vez, o Brasil pode contar com um retrato real e fiel do público-alvo das políticas sociais.
Com a criação do Cadastro Único, o então Presidente Fernando Henrique determinou que todos os programas de transferência de renda utilizassem um único cartão. E para que o cartão não necessitasse ser trocado pelo novo governo que o sucederia, Fernando Henrique mandou confeccionar um cartão onde não aparecia qualquer marca do seu governo. O cartão, denominado de Cartão do Cidadão, contava apenas com o nome do beneficiário, sem a marca do governo.
Ao chegar ao poder em 2003, o Partido dos Trabalhadores anunciou o Programa Fome Zero como a sua grande novidade para a área social. Baseado principalmente na distribuição de alimentos para as populações pobres, o Fome Zero, anunciado como a grande marca social do Governo petista de Luís Inácio Lula da Silva em cerimônia no Palácio do Planalto em 30 de janeiro de 2003, desprezava os programas anteriores de transferência de renda com condicionalidades criados pelo Governo Social Democrata de Fernando Henrique Cardoso.
Ações como a compra direta da produção de agricultores familiares e assentados da reforma agrária e doações de caminhões por montadoras instaladas no Brasil para o transporte dos alimentos foram anunciadas com pompa e circunstância.
Passados os primeiros meses do governo Lula, ficou claro que o Fome Zero fora concebido de forma equivocada, representava um grande retrocesso em termos de Política Social e estava fadado ao fracasso. Ao mesmo tempo, os assessores presidenciais petistas que aprofundavam seus conhecimentos sobre os programas de transferência de renda herdados do governo do PSDB atestavam a sua eficácia e se convenciam da importância de mantê-los e ampliá-los. Assim, o Fome Zero começou a ser abandonado e o governo federal resolveu criar o Bolsa Família, unificando todos os programas de transferência de renda criados no governo anterior.
Na cerimônia de lançamento do Bolsa Família, no dia 20 de outubro de 2003, o então presidente Lula chegou a agradecer a participação do então Governador de Goiás na criação do Programa. Lula disse: “...lembrar aqui o Governador Marconi Perillo que, faça justiça (sic), além de ser o Estado (sic) que mais tem essa política de renda, foi o companheiro que na primeira reunião que tivemos, de governadores, sugeriu a ideia da unificação das políticas de assistência social nesse País”.
A partir de então, apesar do discurso no lançamento do Programa, o Governo Lula passou a trabalhar intensamente para passar a ideia de que o Bolsa Família era um programa novo, e não a unificação de programas de transferência de renda herdados do governo social-democrata que o antecedeu (o Bolsa-Escola, o Bolsa-Alimentação e o Vale-Gás), utilizando o mesmo Cadastro Único.
Assim, às cerca de 5 milhões de famílias cadastradas e já beneficiadas no governo Fernando Henrique foram acrescentadas mais 8 milhões de famílias no Programa Bolsa Família desde o seu lançamento, em 2003.
A política social ganha destaque na busca da manutenção da trajetória de redução da pobreza e das desigualdades observada no passado recente. Aprofundar os programas de transferência de renda focalizados e com condicionalidades continua uma estratégia viável e pertinente. Existem  “tecnologias” e recursos humanos no aparelho do Estado capazes de gerenciar esse aprofundamento. Em termos de custos do orçamento público, a experiência sugere que podemos ter resultados expressivos com um montante de recursos que pode ser mobilizado pela União.
Nessa direção, um salto qualitativo foi dado pelo Senador Aécio Neves (PSDB-MG), que  apresentou o Projeto de Lei nº 448, de 2013, que institucionaliza de forma definitiva o programa Bolsa Família. Esse projeto inibe a apropriação partidária, ideológica ou simplesmente governamental do programa ao incorporá-lo na LOAS, transformando-o  em política de Estado. O Bolsa-Família, que teve sua origem nos programas de transferência de renda criados no Governo de Fernando Henrique Cardoso, é um ganho da sociedade brasileira. A sua utilização como ferramenta de disputa eleitoral deve fazer parte do passado, assim como já o fazem a distribuição de cestas-básicas, de dentaduras ou de cadeiras de rodas. As famílias situadas aquém da linhas de pobreza não merecem ser mais manipuladas eleitoralmente com boatos e insinuações sobre a reversão de benefícios.  A proposta do Senador Aécio Neves vai nesse sentido e deveria contar com o apoio de todos aqueles que acreditam em uma nova forma de fazer política e de consolidação institucional de direitos. Entretanto, o avanço das propostas não pode estar circunscrito à institucionalização de ganhos.
Com a consolidação dos programas de transferência de renda, o futuro da política social aponta para a incorporação de uma abordagem multidimensional e que leve em conta os espaços geográficos de concentração da pobreza, haja vista que o mercado – e por conseguinte a simples renda transferida – não pode resolver as graves deficiências nas áreas de educação, saúde, saneamento e segurança pública, para citar apenas algumas.
O Projeto Alvorada, criado no governo Fernando Henrique com abordagem multidimensional, era focado nos municípios com menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do País. Infelizmente, ao contrário do que aconteceu com os programas de trensferência de renda, o Projeto Alvorada foi abandonado pelos governos petistas.
Hoje, alguns estados governados pelo PSDB adotam programas dessa natureza, como é o caso de Minas Gerais com o Projeto Travessia, do Paraná com o Projeto Família Paranaense, de São Paulo com o Programa São Paulo Solidário.
Nessa linha da abordagem multidimensional, a Senadora Lúcia Vânia apresentou em 2003 uma Proposta de Emenda Constitucional instituindo a Lei de Responsabilidade Social. A ideia dessa proposta é estabelecer metas para diversos indicadores sociais que deverão ser cumpridas pelos gestores públicos, assim como é exigido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Tudo isso indica que a Política Social avançou substantivamente no Brasil desde a Constitutição de 1988, apesar das tentativas de apropriação eleitoreira dos programas de transferência de renda e de retrocessos como a interrupção do Projeto Alvorada. Da mesma forma, abordagens multidimensionais ganham força em iniciativas de governos estaduais e de parlamentares comprometidos com os avanços sociais.
Ana Lúcia Lobato é economista.

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