Economia
(Des)Construção Econômica e Fiscal
José Roberto Afonso e Kleber Castro
25 de Maio de 2016

O novo Governo Temer precisa enfrentar na economia brasileira desafios que se revelam gigantescos diante do pouco tempo que terá de mandato.

Não há mais como negar que os governos do PT promoveram uma desconstrução nos últimos anos, para não dizer, mais de uma década, que deixaram como legado uma herança maldita sem precedentes na história. Urge lavrar um testamento, com precisão e independência, do tamanho desse estrago. Este até deveria ser o ponto de partida da tarefa mais difícil que será a reconstrução, com destaque para as instituições econômicas e fiscais. Afinal, se não se sabe ao certo aonde se está, como se poderá definir para onde ir e como lá chegar?

O objetivo destas reflexões é o desafio de se promover essa travessia, entre a calamidade econômica do presente e a esperança do futuro. É tal o estrago atual que não bastará construir uma ponte para o futuro, mas será preciso, sim, construir todo um novo sistema de estradas na economia.

Uma longa e firme desconstrução
Os governos do PT conseguiram fabricar um desastre econômico sem proporções na história da economia brasileira. É forçoso reconhecer que cumpriram ao pé da letra a bandeira que sempre bradaram: como nunca antes na história.

Inépcia, soberba e incompetência impediram de ouvir os sucessivos alertas para evitarem erros crassos na política econômica, cuja expressão máxima foi a total perda de credibilidade da política fiscal. No epicentro dessa empreitada esteve a destruição da ideia de macroeconomia e o esfacelamento da equipe econômica. Esta expressão sumiu até mesmo dos jornais porque passou a se limitar a uma única pessoa, que acumulava as funções de Presidente e também de única autoridade econômica.

A condução da política econômica nos governos do PT se revelou um desastre tão grandioso que passou a ameaçar até os avanços que conseguimos em áreas sociais, econômicas e institucionais galgadas ao longo das décadas de 1990 e 2000.

Não faltam números da situação falimentar em que Dilma deixa o País. O PIB de 2015 retroagiu a um patamar de atividade próximo ao nível de 2011, além de ter apresentado a pior taxa de crescimento desde 1990.



FONTE: IBGE


A taxa de investimento do ano passado foi similar à de 2007, cerca de 18% do PIB. O desemprego medido pela PME chegou a 8,2% em fevereiro de 2016, a pior taxa para o país desde meados de 2009. A produção física industrial de março deste ano retroagiu aos níveis de dezembro de 2008. 


FONTE: IBGE


A inflação oficial (IPCA) acumulada em 12 meses ultrapassou os dois dígitos neste ano, o que não acontecia desde o final de 2003, o primeiro ano do PT na Presidência. A taxa de câmbio bateu seu recorde na era do Real, e ultrapassou os R$ 4,00 no último mês de janeiro. A Selic atingiu 14,25% ao ano, voltando à meta observada em outubro de 2006. Os indicadores de expectativa (empresarial e dos consumidores) têm apresentado sucessivos recordes negativos, sinalizando uma crise de confiança sem precedentes.

Institucionalmente, o País se tornou uma verdadeira balbúrdia: regulamentação excessiva - e equivocada - em setores estratégicos, como o de energia (combustíveis e eletricidade); desmonte de parte do sistema brasileiro de defesa da concorrência; desvirtuamento das agências reguladoras; leilões de privatizações e concessões mal elaborados, que desincentivam o investimento privado e prejudicam as relações entre produtores e consumidores; perda significativa de transparência da gestão dos recursos públicos; concessão de benefícios fiscais sem contrapartidas; incompetência na conciliação do conflito federativo do país; aparelhamento de órgãos e empresas públicas; entre outros problemas.

Como se isso tudo não fosse suficiente, o setor público, atualmente, tem pouca margem de manobra para reverter essa tendência, haja vista a lastimável situação das contas do governo. Foram anos de excesso de gastos, "maquiados e pedalados". O resultado primário anualizado atual é o pior de toda a série histórica do Bacen. A dívida bruta cresce em ritmo assustador, com projeções internacionais apontando para algo próximo de 90% do PIB em 2020. Estimativas iniciais da nova equipe econômica mostram que o rombo no orçamento de 2015, deixado por Dilma, supera os R$ 150 bilhões.

Do lado social, que sempre foi tratado pelo governo petista como objetivo mor e usado como marca registrada em campanhas eleitorais, o cenário não é menos pior. Como consequência direta dos problemas econômicos, em 2015 a renda e a desigualdade na distribuição desta pioraram com relação ao ano anterior. Desde o início da série da PNAD, em 1992, foi a primeira vez que os dois indicadores pioraram de forma conjunta.

Importante registrar ainda que a crise é especialmente grave no âmbito dos governos estaduais e municipais. Esta foi em grande "patrocinada" pelo governo federal, que liberou empréstimos de forma indiscriminada ao mesmo tempo em que desonerações e depois recessão corroeram os impostos e os fundos de participação. Isto sem contar que Brasília aprovou uma sucessão de medidas que impactam as contas locais mas não consultou e muito menos considerou se aqueles governos teriam condições de arcar com mais gastos.
Resultado que hoje parece que a maior das crises fiscais é dos governos estaduais e municipais. Afinal, como não podem emitir títulos, moeda e medidas provisórias (competências exclusivas do governo federal), resta aos governos estaduais e municipais se financiarem forçadamente junto aos fornecedores e aos servidores, ativos e inativos, uma vez que cada vez menos conseguem receber suas contas e proventos nos dias originalmente previstos. Nem é preciso dizer que isso tem prejudicado dura e diretamente serviços sociais básicos, como a saúde, o ensino e a segurança. E o pior ainda estará por vir.

Portanto, é uma falácia a ideia de que, se houve fracasso na economia, ao menos foram promovidas e preservadas as conquistas sociais. Isto como se fosse possível ignorar um único e desastroso indicador - o do desemprego. A taxa já superou a barreira dos 10% da força de trabalho, de acordo com dados da PNAD Contínua, e pode ir até a 14%, nos rumos atuais da economia. No mesmo sentido apontam os dados do CAGED, com perda líquida de vagas formais de emprego caminhando para superar a marca de 2 milhões em 2016. Ora, gerar emprego e renda é a precípua função da política pública, e nesse quesito a tragédia social veio a galope com os recordes sucessivos da taxa de desemprego.

A urgente e necessária reconstrução
Antes de tratar do desafio maior do governo Temer, de reconstruir a economia nacional, é preciso atentar ao seu ponto de partida. Na pressa para se promover mudanças e se lograr logo resultados, muitos esquecem (especialmente no mercado financeiro e até mesmo na mídia) considerações básicas sobre o momento.

Primeiro, alguns não atentam que o Michel Temer, por ora, ainda é "Presidente da República em Exercício". Não se trata apenas de uma formalidade burocrática. Antes de tudo, cabe atentar que o governo do Vice não é de continuidade. Este é um governo de ruptura, que, em termos de política econômica, se espera e se propõe seja de ruptura completa e total com os governos anteriores. Tanto assim que não houve transição governamental. Muito pelo contrário, o governo anterior lutou contra o novo, e o fez não apenas no campo parlamentar, como, a julgar pelas notícias recentes, também com a adoção de medidas no apagar das luzes que talvez até possam ser chamadas de sabotagem econômica.

Segundo, o tempo de governo é muito diferente do tempo de mercado. A visão também, com o governo precisando considerar sempre o prazo mais longo e o mercado o prazo mais curto possível. Ora, se o mercado erra, no máximo tem alguma perda financeira, que pode ser atenuada ou compensada com ganhos em outras decisões. Qualquer governo não pode errar quando sua economia está mergulhada numa depressão. Mas, além disso, o direito ao erro também é particularmente negado ao Governo Temer porque sucede Governos do PT que erraram sucessivamente, além da conta.

Terceiro, o bom senso ensina que não se resolverá com respostas simples e rápidas os problemas que são extremamente difíceis e complexos. É um erro crasso do novo governo acreditar que a crise é apenas e tão somente na matéria fiscal. Como se não fosse preciso também enfrentar desafios na previdência, social e dos servidores, no crédito, na indústria, no comércio exterior, e para não dizer na própria administração pública e no sistema político. Quem acredita que medidas pontuais sejam suficientes para superar a pior depressão da história econômica do Brasil é no mínimo negligente em relação à realidade a sua volta.

Quarto, a gravidade da crise fiscal, creditícia e econômica é muito maior do que o pior dos pessimistas supunha. O melhor retrato é a dificuldade do novo governo para definir qual seria o verdadeiro e correto tamanho do déficit primário do governo federal - sua nova meta passou para R$ 170 bilhões. E imaginar que governo Dilma chegou a propor superávit primário como meta fiscal para 2016.

Para enfrentar este cenário tão tenebroso, e sem querer simplificar crise tão grave, é aqui proposto responder a quatro questões essenciais a serem enfrentadas pelo novo governo. Estas são apresentadas na forma de perguntas bem simples e direta, para uma exposição mais clara e objetiva das ideias.

Onde estamos?
O presente. A primeira tarefa do Governo Temer será responder essa questão. A julgar pelas primeiras notícias das primeiras horas e dias das novas autoridades econômicas, não se sabe ao certo qual o verdadeiro tamanho da herança maldita deixada pelo governo petista.

É preciso restabelecer a verdade fiscal e econômica. Poderia ser positivo colher uma opinião externa em caráter extraordinário e urgente, como uma auditoria social, que seja precisa e abrangente sobre o diagnóstico, que apresente uma análise contundente sobre o real estado das coisas e das contas públicas. Se emitida por especialistas independentes, que não estão no novo Governo, isso pode ajudar a aumentar a credibilidade do próprio governo.

Não seria difícil criar um "comitê da verdade econômica e fiscal". O fundamental é que tenha caráter não governamental e seja composto por técnicos, como acadêmicos ou especialistas, que não tenham vínculo partidário. Deveria emitir um parecer e se extinguir em pouco tempo, quiçá um mês de trabalho.

À parte o formato institucional, o fundamental é chegar a um diagnóstico que lavrasse o testamento da herança deixada na macroeconomia ao novo governo.

Esse esforço já poderia servir de embrião para se criar uma instituição fiscal independente, como no pós-crise no exterior, para fazer o papel de cão de guarda, que ladra mas não morde (funções do tribunal de contas, das procuradorias...).

Por que chegamos a esse ponto?

Também é premente e indispensável olhar o passado recente e aprender com os erros do governo que sai. Não se trata mais de punir quem errou - isso o Congresso, a Justiça, a Lava-Jato já estão fazendo. É preciso dar outra resposta à sociedade: assegurar que os mesmos erros não se repetirão, mudar as regras que falharam ou criar as que faltaram.

Não basta punir quem arrombou a porta, mas é preciso evitar que ela volte a ser aberta. Novas regras precisam ser adotadas e até já existem projetos no Congresso, como uma lei geral de orçamento (que substitua a vigente com meio século) e outra para refundar a lei de responsabilidade fiscal. Criar o conselho de gestão fiscal (que não se confunde com instituição de controle social antes mencionada) e fixar limite para a dívida da União também são tarefas urgentes. Enfim, é muito mais importante evitar que a porta dos cofres públicos seja arrombada do que apenas tipificar isso como crime e punir governos e governantes.

Aonde queremos ir?
O futuro deve balizar as ações do governo, mas, por força das coincidências, o longo prazo para o novo governo está apenas dois anos à frente. Sobretudo para a política fiscal, é fundamental apresentar um objetivo e ambicioso projeto de longo prazo, porque o ajuste fiscal é impossível no curtíssimo prazo.

Afinal, não há precedente histórico de se conseguir resultados espetaculares de aumento de receita, corte de gastos e redução de dívida em meio a uma recessão que já virou depressão. Assim, será preciso assegurar que se entregará no longo prazo aquilo que não se consegue mais nem prometer no curto prazo.

Como ninguém mais acredita em promessas governamentais, é fundamental mostrar a força da articulação política capaz de adotar uma agenda ambiciosa de reformas no âmbito do Legislativo. Não faltam reformas por propor e por aprovar por um ministério com forma de gabinete parlamentar e com um Congresso que já tomou iniciativa em várias frentes.

Muitas das mudanças podem ser votadas rapidamente, pois já existem projetos no Congresso, muitos já negociados à exaustão, faltando apenas decisão ou coragem política. Além das leis fiscais já citadas, vale lembrar que a proposta para reforma do PIS que abriria caminho para um imposto sobre valor adicionado e um novo sistema tributário, propostas de lei geral de empresas estatais e de agências reguladoras, para rever relações entre tesouro e banco central, nova lei de licitações, entre outras. No caso da reforma previdenciária, há sim urgência em mudanças mas não no regime geral e sim nos ppróprios de servidores, sem a qual governos estaduais não evitarão a falência, tendo que escolher entre pagar altas aposentadorias para poucos ou prestar serviços básicos de educação, saúde e segurança para todos.

O esforço deve ir além de reformar, verdadeiramente constituir um novo sistema tributário, nova previdência social, nova administração pública e novo orçamento.

O que fosse contraditório com objetivos de longo prazo deveria ser evitado no curto prazo, por mais que pareçam soluções simples, fáceis e imediatas. Este é o caso clássico da CPMF e da DRU, que, muitos esquecem, foram criados na época do Plano Real e depois prorrogados, como paliativos para verdadeiras reformas tributária e orçamentária. A gravidade da crise atual, por si só, já indica que medidas pontuais são insuficientes e até inócuas.

Como podemos lá chegar?
Lavrado o testamento da real herança maldita e definida a estratégia para sua reversão, o governo precisa adotar um plano de ação com duas frentes de trabalho. Já acabaram de chegar os bombeiros na macroeconomia, que por ora ainda tentam controlar o incêndio, e ainda precisarão de meses para o apagar. Porém, já se sabe que a casa restará em escombros e será preciso chamar também arquitetos e engenheiros para desenharem e construírem outra.

No gerenciamento, é fundamental voltar à Macroeconomia, com M maiúsculo, tendo uma autêntica equipe econômica, em que suas diferentes políticas, funções e autoridades sejam consistentes, coerentes e harmônicas.

Como já existem muitos dos projetos legislativos e há expertise técnica e experiências internacionais, nas mais diferentes áreas, que não falte coragem e vontade política para adotar a agenda legislativa mais ambiciosa. Essa agenda para o longo prazo é o esforço mais importante para se fazer essa travessia - como reiterado diversas vezes anteriormente.

O plano de ação do governo não escapará de enfrentar outros desafios, que têm mais a ver com decisões de governo do que de reformas legislativas, como é o caso da inevitável reestruturação patrimonial das empresas estatais e também muito das privadas; da reestruturação definitiva do sistema financeiro, para que crie um mercado bancário de curto prazo e deixe a gestão da dívida pública no mercado de capitais de longo prazo; além de uma radical profissionalização de agências reguladoras e empresas estatais.

Em conclusão, a herança na economia que o governo Temer recebeu está estampada nas páginas dos jornais. A cada novo indicador econômico que vem sendo divulgado não apenas traz um decréscimo como ainda acusa recuo de anos e anos naquele resultado. Estava em curso uma corrida alucinante na economia e na sociedade rumo ao passado cada vez mais longínquo, perdendo espaço em relação ao resto do mundo.

É preciso elaborar um diagnóstico realista e atualizado, traçar um plano de estratégia de longo prazo e definir um plano de ação consistente. Foi uma obra impressionante e bem sucedida de desconstrução econômica, social e institucional operada durante 14 anos de Governo do PT. A reconstrução exigirá competência técnica e, sobretudo, vontade política. É uma obra árdua mas que será gratificante.

José Roberto Afonso - Economista e contabilista, doutor pela UNICAMP e mestre pela UFRJ, pesquisador do IBRE/FGV e professor do IDP
Kleber Castro - Economista, consultor em finanças públicas e doutorando em economia pela UERJ

(Como de praxe, as opiniões são próprias e não das instituições a que estão vinculados)

 

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